El abogado e investigador Juan Antonio Carrillo ocupa toda la mañana de la segunda jornada del seminario dedicado por la Universidad de Almería a ‘La contratación pública estratégica’, primero estableciendo un “mapa institucional y de herramientas” para adentrarse minuciosamente después en los pormenores del régimen jurídico de esos dos casos.
Varios han sido los términos novedosos, recogidos en la legislación, explicados por el ponente, con su encaje en el funcionamiento real de los “poderes adjudicadores”, así como las referencias a jurisprudencia de muy reciente aparición en diferentes tribunales, concernientes a la temática analizada. Han sido parte de los elementos utilizados por Juan Antonio Carrillo para definir lo que él mismo ha denominado como “terreno de juego”, cargado de matices y fiel cumplidor de la segunda parte del título del Curso de Verano en el que ha participado de un modo brillante y desde su propia experiencia. No en vano, este seminario dirigido por Israel Rodríguez y Alejandra Egaña pretende prestar una especial atención a aspectos concretos dentro de la cuestión general, y por ello se llama ‘La contratación pública estratégica: dificultades, disfunciones y oportunidades’. Con máximo interés, vista la ampliación desde las 30 plazas ofertadas en un principio hasta la matriculación final de 66 alumnos, es el curso más largo de todos los programados, junto con el Taller de cine de verano ‘Filming Almería’, ambos con cuatro días de duración. De ello ha sido plenamente consciente Carrillo a la hora de elaborar su presentación, amoldándose en gran medida al perfil mayoritario que define al alumnado al que se ha dirigido, el de trabajadores de administraciones locales y diputaciones.
Profesor en excedencia de la Universidad de Sevilla, en la que se licenció en derecho en 1991 para después obtener acreditación como Catedrático de Derecho Administrativo por la ANECA en 2013 y ejercer como tal en la Universidad Loyola, ha establecido varias vías para su desarrollo profesional, siendo socio de ‘Sdep Estudio Legal’, pero cultivando a la vez su faceta de investigador y de divulgador, esto último ampliado a miembro del consejo de redacción y del consejo asesor de varias revistas científicas de su especialidad. Experto en contratación pública, su disertación ha ofrecido un marco general de extraordinaria riqueza desde el que se ha centrado en el contrato de concesión de obras y concesión de servicios, y al contrato de servicios con prestaciones directas a la ciudadanía, haciendo una llamada al seguimiento de la siguiente charla, dada por José Luis Martínez-Alonso, de la Universidad de Barcelona, complementaria a la doble sesión que él mismo ha ofrecido para así ocupar toda la mañana. Juan Antonio Carrillo ha puesto el foco, validado por su conocimiento directo, en “la necesaria existencia del ‘riesgo operacional’, cómo se mide y cómo se traslada a la vida del contrato, un concepto muy novedoso, muy polémico y bastante complejo”, y en “los aspectos dentro de la preparación del contrato que han cobrado una especial importancia una vez que se percibe que la prestación conlleva ese riesgo”.
La amplitud de opciones, o la “fragmentación”, como ha dicho Carrillo, obliga a tener una especial atención a la hora de elegir la fórmula más adecuada cuando se va a realizar una contratación pública: “La cuestión organizativa, la del ‘vehículo’ a través del cual se presta el servicio, se ha convertido hoy en una cuestión estratégica de primer nivel; en mi actividad profesional como abogado y como asesor jurídico, estoy viendo a la luz de la legislación, no solo de contratos, sino de estabilidad presupuestaria, la SEC, la financiera, la patrimonial, la de personal… que está habiendo problemas de ‘encaje’ en la forma jurídica, el vehículo a través del cual desarrollan sus prestaciones o sus competencias las administraciones o los poderes adjudicadores”. Al convertirse en, como se ha apuntado, “una cuestión estratégica de primer orden”, además “obliga a repensar muchas veces desde el punto de vista de la eficiencia y del acierto en este tipo de decisiones si la fórmula jurídica, bien sea el contrato de concesión, el contrato de servicios, el concierto, la fórmula de explotación mediante sociedades de economía mixta, o colaborativas, que en ámbito local son fundamentalmente mancomunidades o también los consorcios, es realmente la fórmula jurídica más adecuada, la que más partido saca a los medios disponibles, teniendo en cuenta el interés general que siempre debe estar presente en cada actividad que han de desarrollar o que emprenden, vía adjudicación de competencias, las administraciones públicas”.
Ha facilitado datos sobre la disparidad de la cultura europea centrándose en el contrato de concesión: “Los países anglosajones, el Reino Unido principalmente, tienen un nivel altísimo de transferencia de la inversión al sector privado, y recurren mucho a esa figura, otros países tienen incluso por debajo del millón de euros dedicado a este tipo de contrato, como los mediterráneos”. No se suma a estos últimos España: “Es un país medianamente inversor, ocupando el tercer lugar”. Casando con el ‘riesgo operacional’ sobre el que ha puesto la llamada de atención, ha aportado que “el análisis que hace el Tribunal de Cuentas sobre la eficiencia de estos contratos es muy negativo, y su conclusión principal es que no funcionan con el grado de eficiencia con el que se pensaron en principio, de tal modo que es frecuente el recurso a los reequilibrios, o incluso al rescate, por la ineficiencia de la prestación, falta de satisfacción del interés general que está presente y el fracaso del contrato desde la perspectiva del contratista, que lo abandona muchas veces o solicita reequilibrios que son un coste, un incremento a la inversión que se quería trasladar al sector privado, pero que acaba siendo asumido por la administración”.
Carrillo ha completado un DAFO para ser tenido en cuenta a la hora de realizar la elección de este tipo de contratos, a lo que ha sumado unos datos de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, reconociendo que “no están del todo actualizados al tratarse de 2017”, pero sin embargo de un gran interés por el fondo de la cuestión: “En este documento se ve cuantitativamente el impacto de la contratación en España, y ese peso de los contratos de concesión en nuestro derecho se resume en que son pocos y a su vez de gran importe económico, y es más, la tendencia es que sean cada vez menos y de aun mayor importe económico”. Este especialista ha realizado un recorrido completo en el que no solo ha tenido cabida la Ley de Contratos del Sector Público, como se ha quedado de manifiesto, sino que ha abundado en la Ley de Autonomía Local de Andalucía y su papel, “nunca he entendido con qué finalidad hace ese grado de complejidad”, ha aseverado, añadiendo al respecto de eso, de la dificultad a la hora de realizar una contratación pública, que “la complejidad de las fórmulas de gestión indirecta es mayor aun, porque no comprende tan solo fórmulas jurídicas a través de las que la administración desarrolla actividades y servicios, sino fórmulas contractuales, o sea, colaborativas con el sector privado”. La LAULA reconoce “las llamadas sociedades mercantiles, que sí son fórmula de gestión directa del servicio público, distinguidas de las empresas públicas locales, que parecen ser la fórmula posible para el desarrollo de competencias en la prestación de servicios, en el ámbito de las actividades puramente económicas”.
